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田以堂在抗旱规划工作会议上的讲话
2009-02-26
 
 
在抗旱规划工作会议上的讲话提纲
 
国家防汛抗旱总指挥部办公室副主任 田以堂
(2009年2月22日)
 
    去冬今春,北方冬麦区的旱情和抗旱工作受到了广泛关注。党中央、国务院高度重视,总书记、总理等中央领导同志都做了重要批示,国家防总启动了ⅰ级抗旱应急响应,地方各级党委、政府积极行动,采取了一系列综合措施,抗旱工作取得了显著成效,也促成了《抗旱条例》的批准。领导之重视、响应级别之高、措施之有力、成效之显著、各界之关注、社会反响之好,是多年来未有的。对于我们从事抗旱工作的广大水利工作者,应该说是一次难得的机遇,促使我们更加深入地思考干旱问题,科学扎实地谋划抗旱工作。同时挑战也很艰巨,抗旱基础设施和水源条件严重不足,旱情监测预警和指挥调度手段匮乏等问题,长期以来制约了抗旱工作的发展和进步。因此,这次会议开的很及时、很必要,将大大推动抗旱规划工作的全面展开,指导各地落实规划工作机制和保障措施,进一步明确规划的主要内容和关键技术问题,推进工作进度,保障编制工作的质量和时效性要求,确保按期高质量完成编制任务。下面我讲三点意见:

    一、干旱灾害和抗旱减灾的形势
 

    近年来,随着全球气候变暖,我国年平均气温升高,区域降水和河川径流变化波动明显增大,山地冰川加速退缩,极端天气气候事件增多增强,干旱灾害呈现出明显加剧的态势,旱灾的影响范围也不断从农村向城市和生态环境扩大,波及到更多的涉水行业和领域,城乡供水危机,生态环境退化等问题日渐突出,旱灾发生的区域也从西部、北方扩展到东部、南方,抗旱减灾面临的形势越来越严峻,任务越来越艰巨。呈现出以下几个特点:

    一是旱灾发生频率增高。尤其是近些年发生重特大干旱的频次在增加。据统计,从1950~1990的41年间,重特大干旱发生频次为26.8%;而从1991~2008年的18年间,有7年发生了重特大干旱,发生频次提高到38.9%。

    二是干旱影响地域增大。多年来我国旱灾高发的区域主要是在北方尤其是西北地区,而近几年来,南方和东部等常年多雨区的也经常发生严重的季节性旱情,并且城镇供水危机时有发生。

    三是干旱持续时间加长。北方地区过去主要是以春旱为主,近些年已经呈现出连季干旱、连年干旱的趋势。这次冬麦区的旱情就是从去年秋末冬初开始,一直持续到春季,持续时间很长。南方地区也出现了跨年度全省严重干旱甚至百年不遇的夏秋冬春四季连旱。

    四是旱灾波及领域和损失扩大。旱灾影响的范围已由传统的农村和农业扩展到了城市、工业、生态等领域,损失也越来越严重。自上世纪90年代以来,因旱每年造成的粮食减产量占自然灾害减产总量的60%以上,年均工业产值减少2300多亿元,年均有2880万人、2275万头牲畜发生饮水困难。干旱导致的生态环境恶化等危机也越来越突出。

    (二)抗旱基础薄弱能力不足

     一是抗旱基础设施薄弱。目前全国有效灌溉面积不到耕地面积的一半,并且由于灌溉设施老化失修,抗旱效益衰减严重,旱涝保收面积只有4.13亿亩。全国有2.8亿农村人口饮用水不安全,相当一部分城市供水体系还比较脆弱,供水保证率不高。抗旱应急备用水源工程严重不足,难以应对严重、特大旱灾早造成的供水危机。

    二是旱灾监测预警手段非常落后。旱情监测站点很少,信息内容单一,时效性较差,难以全面及时准确反映旱情发展变化情况。并且缺乏水文报旱的制度,不能满足应急抗旱对信息的需求。抗旱指挥调度手段也很落后,各级防汛抗旱指挥部门都还没有建成旱情信息处理和调度决策支持系统,难以做到科学合理的评判分析旱情和高水平的抗旱应急指挥调度。

    三是抗旱减灾保障体系不健全。长期以来,我国抗旱减灾工作缺少完备的法规制度体系,抗旱指挥机构、办事机构和成员单位的职责界定不清,抗旱责任制没有落到实处,抗旱调度和应急管理机制不健全,预案体系不完善。抗旱资金投入严重不足,相当一部分省及市以下财政没有抗旱专项预算经费,严重影响了抗旱减灾措施的有效落实。同时还缺乏对抗旱服务组织等基层抗旱力量的扶持,整体和局部的应急抗旱能力普遍不足。

    (三)经济社会发展对抗旱减灾提出更高要求

    随着气候变暖趋势的加剧以及人口增长与经济社会的快速发展,我国水资源短缺问题将越来越严重,干旱缺水危机也将成为我国最严重、最难解决的问题。预计到2030年左右,我国人口将达到15亿的峰值,届时人均水资源占有量将降到1800立方米左右,逼近国际上人均占有水资源量的最低警戒线。预计用水总量将达到7000亿立方米以上,与2007年全国总供水量5819亿立方米相比,要至少增加1200亿立方米以上的水量,任务极其艰巨。当前金融危机引发的经济危机正在全球蔓延和加剧,党中央国务院高瞻远瞩、果断出手,采取了包括扩大内需、加大基础设施建设在内的一系列重大措施,有效防范了经济的大幅波动和下滑,为保障经济社会平稳较快发展这一重要目标的实现,必须要增强水资源供给能力,尤其是应对严重、特大旱灾等不利情况下的应急供水能力,保障人民群众生活用水安全和工农业生产和生态用水需求,这是经济社会发展对抗旱减灾工作的现实要求。

    二、开展抗旱规划的重要意义

    (一)加快水利发展改革的必然要求

    当前,中央加大了解决民生问题的力度,支农惠农政策不断完善。根据水利部党组关于加强水利发展改革的总体思路和要求,必须把民生水利放在更加突出的位置,突出解决好人民群众最关心、最直接、最现实的水利问题,以保障人民群众生命安全、生活良好、生产发展、生态改善等基本的水利需求为重点,让广大人民群众共享水利发展成果。必须进一步改革创新,促进水利科学发展,把解决现实问题与建立长效机制紧密结合起来,加大重点领域和关键环节的改革攻坚力度。加强抗旱工程和非工程措施建设,提高应急抗旱能力,全面应对气候变暖导致旱灾影响加剧的不利形势,保障群众饮水安全和经济社会发展的用水需求,是顺应当前自然和社会条件变化,加快水利发展改革,深化抗旱工作突破和创新的重要体现,同时也是贯彻落实即将颁布的《中华人民共和国抗旱条例》的一项重要工作。必须要通过抗旱规划工作的启动和推进,加快抗旱基础建设,大力推动抗旱工作的发展与突破,有效解决广大人民群众生活生产用水问题,切实保障经济社会平稳较快发展。

    (二)提高抗旱减灾能力的必然要求

    当前我国的抗旱减灾能力还很薄弱,不能适应经济社会可持续发展的需要。抗旱领域的专项规划目前还是空白,抗旱工作缺乏系统全面的规划,对于抗旱应急工程和非工程措施的定位和功能缺乏研究和界定,缺少必要的项目储备,在一定程度上也影响了抗旱资金的投入,影响了抗旱基础建设和抗旱减灾能力的提高。必须要根据不同地区的干旱特点和用水需求,结合现有的水源条件和抗旱能力,编制符合区域经济社会发展需求的抗旱规划。加快建设各类抗旱基础设施,有计划地建设一批规模合理、标准适度的抗旱应急水源工程,确保在发生重、特大干旱时,旱区群众基本生活和重要生产用水的需求。加强跨流域水源的统一管理和调度,提高应对突发性水源短缺等紧急状况的处置能力。加强旱情监测预警和抗旱指挥调度系统建设,提高抗旱指挥决策的应急管理能力。

    (三)推进抗旱全面转变的必然要求

    面对抗旱工作的形势变化,简单依靠行政和工程措施的传统单一手段已经不能适应。必须要进行全面规划、综合治理,拓宽工作领域,综合运用行政、经济、法律、工程、科技、管理等措施,科学合理的节约、保护、开发和配置水资源,不仅要满足人畜饮水、农业抗旱的应急需要,还要服务于经济社会发展的各个领域,维护和改善自然生态的平衡。同时还要未雨绸缪、防旱于未然,统筹规划、提前谋划抗旱工作,布局好抗旱基础设施和非工程措施的建设,提高应急保障能力,完善信息、预案和应急管理机制,强化基层抗旱服务组织,为主动抗旱、高效抗旱奠定基础。通过规划的逐步实施,不断推进从农业抗旱转变为农村、城市和生态等整个经济社会范畴的全面抗旱,从被动抗御旱灾对人类自身造成的直接损失,逐渐转变为主动防范减轻干旱对整个自然界的广泛影响,这不仅是实现抗旱工作全面转变的要求,也是贯彻落实科学发展观的具体体现。

    三、规划工作需要把握的关键问题
 

    抗旱规划是水利行业一项新的专业规划,一定要处理好与其他专业规划的关系,准确把握好规划的定位,充分利用好已有的规划成果,紧密结合抗旱工作的切实需要,明确规划编制的重点和主要内容,有效解决抗旱工作长期以来存在的基础差、手段弱等问题。在规划布局中,工程和非工程措施并重,结合南北方、东西部地区抗旱的不同特点和规律,结合防汛抗旱指挥部门职能,着重就旱情监测预警系统、抗旱应急水源工程、抗旱指挥调度系统、抗旱减灾管理体系等方面内容进行重点规划,通过各类相关基本情况调查和分析,科学确定规划布局、工程建设规模、标准和投资测算,既要考虑增强应对旱灾的应急工程手段,又要注重提高抗旱减灾的应急管理能力。

    (二)落实工作任务和保障机制

    为贯彻落实国务院办公厅《关于加强抗旱工作的通知》精神,水利部对抗旱规划工作进行了全面部署,先后编制印发了抗旱规划工作大纲和技术大纲,明确了规划编制的主要内容和相关要求。各省积极开展工作,落实编制单位和人员,筹措编制经费,很多省(市)编制经费已经到位,编制单位已经落实,总体进展情况较好,但还有一些省份经费没有落实,少数省编制工作尚未启动。各地要加大工作力度,成立专门的工作班子,明确工作任务和承担单位,落实工作经费,保障规划工作的顺利开展。各级防办要积极参与这项工作,在规划编制的各个环节密切配合,在规划的需求、内容、功能和技术标准等方面进行指导和协助,建立协调保障机制,确保规划编制能够满足抗旱减灾工作的迫切需要。

    (三)突出重点加快编制进度

    抗旱规划的专业性比较强,重点要针对当前抗旱减灾方面的突出问题和薄弱环节进行规划。要充分体现以人为本、合理规划,以防为主、防抗结合,因地制宜、突出重点的原则,把保障群众生活用水安全作为规划的首要目标,统筹协调工业、农业及生态用水需求,合理规划工程和非工程措施相结合的抗旱减灾体系。工程措施方面要以抗旱应急备用水源工程为重点,按轻重缓急编制项目规划,编制年度实施方案进行项目储备,争取尽早纳入投资计划先行试点建设。非工程措施方面要以旱情监测预警系统和抗旱指挥调度系统为重点,加强旱情信息的采集、分析以及抗旱调度决策支持手段的建设,切实提高抗旱应急管理能力和水平。规划编制的时间很紧、任务很重,各地要克服困难、加快工作进度,加强与组织协调和技术支持单位的沟通联系,加快推进各项工作,确保按期高质量的完成规划任务。

    (四)强化技术指导和跟踪联系机制

    抗旱规划工作涉及面广、技术性强,基础工作比较薄弱,相关资料和技术标准非常缺乏,工作开展的难度很大。一定要加强技术方面的培训和指导,处理好规划编制中的关键技术问题,充分考虑不同地区的干旱特点、水源条件和用水需求,制定科学合理的技术标准,确定规模合理、标准适度、功能实用、内容统一的编制依据,进一步研究确定抗旱应急水源工程的建设类型、标准和规模以及抗旱能力评价等技术问题,全面满足规划编制的技术性、时效性要求。同时要加强工作联系和动态跟踪,进行必要的检查和调研,及时了解各地在编制过程中遇到的技术问题,对规划技术大纲的有关内容进行必要的补充完善,保障抗旱规划工作高效率推进、高质量完成。

    这次会议水规总院就抗旱规划技术大纲,对各地负责抗旱规划编制的同志进行培训,有助于大家准确把握规划中的关键技术环节和相关标准,高效、高质地完成编制任务。希望大家在培训中认真学习,深入思考,广泛交流,有所收获,圆满完成培训任务。最后预祝各位同志在培训期间身体健康,心情愉快,万事如意。
    (一)准确把握抗旱规划的定位
    (一)干旱灾害呈现持续加重的趋势
作者:   责编:庞明波